我國城市水務發(fā)展探討
作者:賈霞珍 來源:長沙晚報
隨著中國國內(nèi)水務市場的逐步放開，水務改革呈快速發(fā)展之勢。上世紀90年代中期前的水務改革，主要采取政府擔保的政府間貸款、國際金融組織貸款方式投資建設新水廠，資產(chǎn)的歸屬為當?shù)卣?0年代中期開始了第二階段改革探索，多以水廠建設及運營改造為主，采取的方式為合作經(jīng)營或BOT，外部投資者在特許階段內(nèi)也享有權益，同時有明確的固定回報；第三階段的水務改革，將水務投資和產(chǎn)權制度變革結(jié)合，把水廠、管網(wǎng)、營業(yè)整體包裝融資，不設固定回報，共擔經(jīng)營風險
多年水務投資發(fā)展呈以下趨勢，合作領域逐步擴大，由單一的水廠合作，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芫W(wǎng)、營業(yè)等多方面的產(chǎn)供銷一體化的合作；市場化程度逐步加深，由單一的國有制，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鹘?jīng)營、股份制等多種經(jīng)營模式共存；投資性質(zhì)發(fā)生了變化，逐步由以財政投入為主體的公益性投資轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Y本為主導的市場收益性投資；經(jīng)營區(qū)域?qū)崿F(xiàn)了跨區(qū)域經(jīng)營，投資力度和規(guī)模逐漸加大。
雖然水務改革發(fā)展總體上呈現(xiàn)好的發(fā)展趨勢，但仍存在以下問題：國有水務企業(yè)經(jīng)營效果欠佳，表現(xiàn)為機構(gòu)臃腫、勞動率低、經(jīng)營虧損、技術述評偏低等；法律法規(guī)不健全，政府、投資人、企業(yè)的權、責、利不明；引入外資產(chǎn)生的回報要求增大水務企業(yè)的成本；政府對水務的監(jiān)管尚不完善。
我國未來水務模式應具備以下特征：
國有資本保持在水務企業(yè)的控股地位。國家或政府以國有資本出資人身份，通過水務公司的股東會、董事會等方式，參與水務企業(yè)的重大決策。
實施產(chǎn)權多元化。引進戰(zhàn)略性投資伙伴，吸引國外資本、民營資本、上市公司以及其他資本的介入，推進水務公司產(chǎn)權多元化進程，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。
政府實施監(jiān)督管理。政府所屬的監(jiān)管機構(gòu)，負責對多元化水務公司的特許經(jīng)營權授予，對投資、價格、水質(zhì)、服務、服務體系行使監(jiān)管職責。
實行委托經(jīng)營。水務公司的出資人以招標方式選擇運營管理公司，訂立委托經(jīng)營合同，將水務企業(yè)的運營權委托給經(jīng)營管理公司。
用戶做水務企業(yè)的最終消費者，直接受運營管理公司所提供的服務。
由于水務企業(yè)關系國計民生，在水務行業(yè)中保留政府和國有資本的控股地位，是符合國家的產(chǎn)業(yè)引導政策的。
可以有效保障社會公共安全性。保持政府對于水務的全部或部分所有權，才使政府在保障公共飲水安全方面有控制力和發(fā)言權，才能在水源水質(zhì)保證、水廠處理工藝保證和安全輸配等各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)控和管理，構(gòu)筑飲用水的水質(zhì)安全保障系統(tǒng)。另外，也才能在非常時期對于水務資源具有充分的緊急調(diào)配權和有效控制權。
符合水務產(chǎn)業(yè)固有的特性。有相當一部分投資，如水源保護、管網(wǎng)建設等投資很難進行準確評估，屬非經(jīng)營性資產(chǎn)，需要政府以財政等公共形式進行支付；出于節(jié)水和技術引導等戰(zhàn)略需要，需要政府提供部分引導性資金；有些水無項目的實施，必須由政府來投資和實施，以發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)特長。有利于建立規(guī)范的水務管理機制。國家允許國外資本、民營資本、上市公司及其他資本介入水務行業(yè)，其目的除了引入資金、提高效率之外，還為了能夠建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，股東會、董事會、監(jiān)事會各司其職，規(guī)范運作。
充分發(fā)揮政府融資優(yōu)勢。政府做為水務產(chǎn)業(yè)投資的主導，一是可以發(fā)揮信譽好，融資成本低的優(yōu)勢。據(jù)統(tǒng)計，公共融資一般比私人融資成本低1~3%；二是可以發(fā)揮組織優(yōu)勢。政府投資更具規(guī)劃性，可以充分發(fā)揮引導、補貼、擔保作用，在效率低的公共領域或貧困地區(qū)，政府投資可彌補投資缺乏；三是可以發(fā)揮融資工具多、渠道廣的優(yōu)勢。政府可開發(fā)債券、政策性貸款、低息貸款、城市債券等多種形式的融資工具。
提高水務運營效率。從運營管理環(huán)節(jié)上講，法國、美國等國家的政府所有、運營權委托經(jīng)營的成功經(jīng)驗值得借鑒。運營權委托經(jīng)營的好處在于可以真正實現(xiàn)水務所有者與水務運營者的分離，實現(xiàn)水務管理的職業(yè)化，形成有效的運營激勵機制，提高水務運營效率。
要建立這樣一種水務模式，需要在法律體系、監(jiān)管體系、安全體系三個方面提供必要的支持。
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