城市住宅小區(qū)供水抄表到戶的困惑及解決路徑
作者:黃奇璞 來源:中國供水節(jié)水報
一、城市住宅小區(qū)供水抄表到戶問題已成為社會的熱點
由于歷史原因，全國所有城市都存在著相當(dāng)部分的住宅小區(qū)其供水并不是由供水企業(yè)直接向最終用戶抄表收費的狀況，而是采取向物業(yè)管理單位或物業(yè)代管單位實行總表抄收的方式。由于物業(yè)管理單位或物業(yè)代管單位對住宅小區(qū)進行的供水抄表收費工作沒有統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致不論用戶用水違章與否，如未交或未按時繳交物業(yè)管理費、單方認為用戶不服從物業(yè)管理等，即動輒采取停水的措施，一度形成物管單位與業(yè)主之間相當(dāng)尖銳的矛盾；由于住宅小區(qū)公共供水管網(wǎng)維護不當(dāng)，小區(qū)公共供水設(shè)施陳舊以及物業(yè)管理水平參差不齊，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)供水漏損率居高不下、水質(zhì)差、水壓不足，小區(qū)用戶怨聲載道；尤其是隨著城市居民的維權(quán)意識不斷提高，物業(yè)管理單位或物業(yè)代管單位擅自將相關(guān)非供水費用從水費渠道向小區(qū)住戶分攤，導(dǎo)致小區(qū)內(nèi)用水單價遠遠高于政府物價行政主管部門公布的居民水價等等，城市住宅小區(qū)用戶要求由供水企業(yè)直接抄表收費的呼聲日益高漲，并逐步成為全國所有城市政府不得不面對的群眾熱點難點問題之一。
以珠海為例，截止至2002年底，珠海主城區(qū)尚有394個住宅小區(qū)是由供水企業(yè)采取總表抄收水費的方式，其對應(yīng)的小區(qū)住戶分表達96200戶，約占主城區(qū)用戶水表總量的55%。由于總表后的住宅小區(qū)內(nèi)部公共供水管網(wǎng)維護不當(dāng)，該更新的設(shè)施未能及時得到更換，漏損嚴(yán)重，總表與分表之間的計量差額高達20%。物業(yè)管理單位的管理行為沒有統(tǒng)一規(guī)范，大部分住宅小區(qū)的到戶水價比政府物價行政主管部門公布的居民水價標(biāo)準(zhǔn)高出10%以上，甚至達60%。
歷史遺留的問題尚未得到有效解決，《住宅小區(qū)供水抄表到戶的施工標(biāo)準(zhǔn)及驗收規(guī)范》又未能及時出臺，導(dǎo)致新的問題不斷出現(xiàn)。
2003年6月8日，國家正式頒布《物業(yè)管理條例》，并于2003年9月1日起施行，《條例》明確要求供水企業(yè)必須向最終用戶抄表收費�！稐l例》的正式實施，不僅對珠海，而且對全國所有城市，就如何解決住宅小區(qū)由供水企業(yè)直接抄表到戶的問題均提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這已經(jīng)不單純是供水企業(yè)的一個企業(yè)行為，而是關(guān)乎千千萬萬老百姓民生的一個群眾根本利益問題，它既考驗著全國所有城市的供水企業(yè)，同時還考驗著全國所有城市的人民政府。
二、由供水企業(yè)向最終用戶抄表收費的困惑
依據(jù)《物業(yè)管理條例》，由供水企業(yè)向最終用戶實施直接抄表收費，是行政法規(guī)為供水企業(yè)設(shè)立的一項法定義務(wù)。因此，供水企業(yè)應(yīng)該對最終用戶的水質(zhì)、水壓以及服務(wù)負有直接責(zé)任。為確保該項義務(wù)的全面履行，供水企業(yè)必須以住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施，包括管網(wǎng)、二次供水加壓泵房、屋頂水箱或地下水池及其他相應(yīng)的附屬設(shè)施進行接收并予以改造為必要的實施前提。由此，產(chǎn)生出以下困惑（注：本文寫于去年12月，當(dāng)時尚未頒布《物權(quán)法》）：
（一）盡管《物權(quán)法》尚未頒布，但住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施及相應(yīng)附屬設(shè)施，屬于住宅小區(qū)所有業(yè)主的公共財產(chǎn)是不容置疑的，其產(chǎn)權(quán)理所當(dāng)然歸住宅小區(qū)所有業(yè)主共同擁有。因此，對于這些小區(qū)業(yè)主共同擁有的私有財產(chǎn)，不管是政府，抑或是供水企業(yè)都無處置權(quán)。但是，如果住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施及相應(yīng)附屬設(shè)施不移交給供水企業(yè)，則供水企業(yè)將無法對其進行改造和維護，從而導(dǎo)致供水企業(yè)在客觀上難以承擔(dān)對最終用戶的供水水質(zhì)、水壓以及服務(wù)直接負責(zé)的責(zé)任。
（二）要實施對所有住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施及相應(yīng)附屬設(shè)施進行改造、維護和管理，其對應(yīng)的費用非常巨大�！段飿I(yè)管理條例》對此費用如何投入、由誰投入并沒有明確，其配套的《小區(qū)專項維修資金籌集、使用和管理辦法》亦未出臺。據(jù)供水企業(yè)初步測算，僅僅是對上述珠海市主城區(qū)內(nèi)的394個住宅小區(qū)進行區(qū)內(nèi)公共供水設(shè)施及相應(yīng)附屬設(shè)施改造，其總投入接近1億元人民幣。如果全部由供水企業(yè)承擔(dān)，以供水企業(yè)現(xiàn)有的收支能力則是無法承受的；如果由住宅小區(qū)業(yè)主共同分擔(dān)，業(yè)主則認為此類改造應(yīng)屬于開發(fā)商的責(zé)任；如果由開發(fā)商負責(zé)，而現(xiàn)實的情況是，大部分住宅小區(qū)已找不到開發(fā)商，即使找到，開發(fā)商認為由其負責(zé)沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。
（三）供水衛(wèi)生安全問題已逐漸引起老百姓的高度關(guān)注，尤其是二次加壓供水的屋頂水箱清洗問題，近期又成為老百姓和媒體關(guān)注的焦點。供水企業(yè)曾經(jīng)提出的產(chǎn)、供、銷(至最終用戶)，建、管、修“一條龍”終身服務(wù)的思路，一度因為“壟斷”的理由被“封殺”�！段飿I(yè)管理條例》的頒布施行，供水企業(yè)必須向最終用戶抄表收費，即產(chǎn)、供、銷至最終用戶的“半條龍”終身服務(wù)責(zé)任已由行政法規(guī)明確設(shè)定為供水企業(yè)應(yīng)盡的一項義務(wù)；那么，為了確保供水企業(yè)在結(jié)果上真正承擔(dān)起對最終用戶的水質(zhì)、水壓以及服務(wù)的責(zé)任，可否亦由行政法規(guī)將建、管、修另“半條龍”的終身服務(wù)責(zé)任同樣設(shè)定為供水企業(yè)應(yīng)盡的一項義務(wù)？當(dāng)然，設(shè)定這一義務(wù)的履行過程應(yīng)該保證公開、公平、公正。
三、解決該問題的幾點建議
（一）城市住宅小區(qū)業(yè)主委員會或全體業(yè)主共同把小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施及相關(guān)附屬設(shè)施委托給供水企業(yè)進行改造、維護和管理。換言之，由于住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施及相關(guān)附屬設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬小區(qū)內(nèi)的所有業(yè)主共同擁有，若沒有產(chǎn)權(quán)人的委托，供水企業(yè)無權(quán)進入小區(qū)內(nèi)對小區(qū)公共供水設(shè)施及相關(guān)附屬設(shè)施進行改造、維護和管理，否則，侵犯了公民的私有財產(chǎn)權(quán)，供水企業(yè)存在違法的風(fēng)險。從另一個角度，住宅小區(qū)全體業(yè)主也可以委托社會上的專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)對小區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施(當(dāng)然包括公共供水設(shè)施)進行改造、維護和管理。由此，供水企業(yè)與社會上的專業(yè)中介服務(wù)機構(gòu)可以形成競爭態(tài)勢，住宅小區(qū)的業(yè)主則可以實現(xiàn)“擇優(yōu)委托”。當(dāng)然，“擇優(yōu)委托”的實現(xiàn)可能涉及到《物業(yè)管理條例》的修改和完善。
（二）按照“誰投資、誰受益”的原則，城市住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施改造、維護及管理的費用理應(yīng)由小區(qū)全體業(yè)主共同承擔(dān)，即便是開發(fā)商先期投資建設(shè)或改造，但最終將體現(xiàn)在房價上，即結(jié)果仍是小區(qū)業(yè)主負責(zé)；相關(guān)的維護及管理費用，則應(yīng)從小區(qū)專項維護資金中列支。珠海市政府及供水企業(yè)已承諾在2007年年底前完成珠海市主城區(qū)所有小區(qū)供水抄表到戶的接收改造工作，其相關(guān)改造費用列入供水企業(yè)的成本，并于2005年在依法召開的自來水價格調(diào)整聽證會上獲得通過。這在《物業(yè)管理條例》的相關(guān)配套法規(guī)未出臺及完善之前，不失為解決歷史遺留問題的一條較好的路徑。國內(nèi)其他城市亦有類似做法，也有城市采取“財政、供水企業(yè)、開發(fā)商或業(yè)主共同籌資”解決住宅小區(qū)供水抄表到戶改造資金問題的方法。
（三）通過過程的公開、公平、公正以保證結(jié)果的公平、公正，將所有城市住宅小區(qū)的公共供水設(shè)施，其建、管、修的終身責(zé)任同樣以行政法規(guī)的形式設(shè)定為供水企業(yè)的法定義務(wù)。城市住宅小區(qū)的供水水質(zhì)、水壓、水損率等基本服務(wù)指標(biāo)的達標(biāo)保證，主要取決于住宅小區(qū)內(nèi)的公共供水設(shè)施的材料質(zhì)量、施工標(biāo)準(zhǔn)和維護水平。如果將建(施工)、管(管理)、修(維修)的責(zé)任設(shè)定為供水企業(yè)的終身責(zé)任(即法定義務(wù))，只要任一環(huán)節(jié)出了問題，供水企業(yè)必須分清責(zé)任負責(zé)到底并限時解決，這樣，則有理由相信實現(xiàn)住宅小區(qū)的供水水質(zhì)、水壓、水損率等基本服務(wù)指標(biāo)達到安全優(yōu)質(zhì)這一結(jié)果是可以得到保證的。為了避免“壟斷”的嫌疑，建、管、修的任一過程必須做到公開、公平、公正。如何實現(xiàn)過程的“三公”仍屬技術(shù)性的范疇，在制定相應(yīng)的法規(guī)時完全可以采取技術(shù)措施加以解決。亦同樣，法規(guī)可以設(shè)定允許投資商或全體業(yè)主“擇優(yōu)選擇”建、管、修的其他社會中介服務(wù)機構(gòu)，此種情形下，其責(zé)任則不一定是由供水企業(yè)單方面終身承擔(dān)，或者說其他社會中介服務(wù)機構(gòu)難以承擔(dān)終身責(zé)任。
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